Terminologias Fundamentais da Gestão de Riscos, Crises Incidentes e Desastres

Introdução

Cada vez mais, a gestão de riscos, crises e desastres têm sido reconhecidas como indispensáveis, tanto na Administração Privada quanto na Administração Pública. Se esta foca, em última instância, na preservação do patrimônio público e de vidas humanas, aquela tem como objetivo proteger a integridade das imagens pessoais e de marcas, patrimônio, continuidade de serviços e lucratividade das empresas. Uma área que transita entre o público e o privado, o patrimônio político, seja ele individual ou partidário, também não se exime da necessidade da gestão de riscos e eventos adversos.

Junto com a crescente utilização da gestão de riscos e crises/desastres, cresce também a importância de se compreender a terminologia mais utilizada nessa temática. Neste texto, trazemos alguns dos principais termos, suas definições e conceitos. A ideia é trazer um foco muito mais explicativo e didático do que nas formalidades e objetividade dos conceitos já estabelecidos. Abordaremos os seguintes termos:

  • Ameaça
  • Vulnerabilidade e Resiliência
  • Risco
  • Incidente e Crise
  • Desastre e Catástrofe

Ameaça

É um fenômeno (natural ou antropogênico) ou conduta potencialmente causador de danos, que apresenta possibilidade de ocorrência (suscetibilidade). A ameaça é composta por três fatores: a causa, a possibilidade de ocorrência e o potencial de dano. 

A causa é o fenômeno ou conduta que pode desencadear o dano. O fenômeno pode ser de origem natural, social, política ou econômica. Podemos trazer uma tempestade como exemplo de um fenômeno natural ameaçador. Um protesto popular figura como fenômeno social que representa uma ameaça aos bens públicos e privados. Uma declaração antidemocrática pode ser considerada um fenômeno de origem política e representar uma ameaça à imagem de um político ou grupo. Como fenômeno econômico, podemos citar uma eventual e acentuada alta do dólar em relação ao real, causando prejuízos a empresas e aumento do custo de vida para a população. Já a conduta humana pode ser considerada uma ameaça quando a ação ou omissão de uma pessoa ou grupo mostra-se possível causadora de dano.

A possibilidade (ou suscetibilidade) é a condição de que a causa possa acontecer. Um tsunami é um fenômeno natural causador de danos, mas não representa uma ameaça para Campo Grande (MS), porque a cidade não é suscetível a tsunamis, ou seja, o fenômeno não pode acontecer naquele local, muito menos causar danos. 

Por fim, para haver uma ameaça, é necessária a possibilidade de dano. Trata-se aqui de uma condição qualitativa, enquanto a probabilidade seria uma condição quantitativa. Pode-se ter um fenômeno natural de grande magnitude prestes a ocorrer, mas se esse não tiver potencial de causar dano, não configura uma ameaça. A exemplo disso, temos uma forte tempestade em alto mar, sem a presença de nenhum navio na região. 

Vulnerabilidade e Resiliência

Às fraquezas de uma localidade, sociedade, empresa ou pessoa quando expostas a uma ameaça dá-se o nome de vulnerabilidade. Essas fraquezas são fatores ou processos físicos, sociais, econômicos ou ambientais que aumentam a suscetibilidade e o impacto de um perigo agindo sobre um determinado receptor. Um mesmo evento, com as mesmas características gera impactos (danos) diferentes em localidades, sociedades, empresas ou pessoas diferentes. A interrupção de logística é uma ameaça às indústrias. Entretanto, são mais vulneráveis aquelas que trabalham com estoques menores de insumos. 

Pense também em duas encostas com o mesmo solo e mesma inclinação, sendo uma com vegetação nativa e outra com um aglomerado subnormal de moradias, sem obras de drenagem e contenção. A primeira encosta tem vulnerabilidade para movimentos de massa muito inferior ao aglomerado subnormal.

De origem na engenharia e na física, o termo resiliência também se aplica a tudo o que possa ser exposto a uma ameaça. Resiliência, na sua aplicação original, significa a capacidade de um objeto voltar ao estado normal após ser tensionado. Trazendo esse conceito para o mundo da administração de riscos e crises/desastres, resiliência passa a ser algo um pouco mais amplo. É mais resiliente, ou tem mais resiliência, o sistema, o governo, a empresa ou a comunidade que consegue absorver ou se recuperar, em parte ou no todo, do impacto sofrido por um evento adverso. 

Vale salientar que a elaboração do Marco de Sendai pela ONU (2015) traz o conceito de “reconstruir melhor” (build back better), pelo qual se espera que uma localidade resiliente não apenas retorne ao ponto anterior ao impacto, mas que aproveite a reconstrução para aumentar suas condições de absorver e/ou recuperar rapidamente de um novo impacto. 

Vulnerabilidade e resiliência têm entre si uma relação inversamente proporcional, quanto mais vulnerável, menos resiliente, e vice-versa. 

Risco

Após abordarmos os conceitos de ameaça, vulnerabilidade e resiliência, fica mais fácil compreender o conceito de risco. O risco tem relação direta com a incerteza, que está presente na ameaça. O risco também é influenciado pelo dano potencial dessa ameaça. Nesse caso, tratamos não apenas da vulnerabilidade e da resiliência, mas também do tipo de ameaça e sua magnitude. Risco é, então, a possibilidade estimada e/ou a probabilidade de ocorrência de um evento em função da estimativa de danos causados por esse evento. Temos então, duas variáveis: o grau de possibilidade e a estimativa de danos. 

A avaliação do valor de um risco é, de certa forma, bastante subjetiva, pois deve levar em consideração duas estimativas e o julgamento do grau de importância dos danos em função da possibilidade. Ou seja, como decidir se o “risco A” é maior ou menor do que o “risco B”, sendo que A tem uma possibilidade muito grande de ocorrência num futuro próximo e com danos estimados baixos, enquanto que B tem muito menos chance de acontecer, porém com impactos muito maiores? Essa classificação é, portanto, subjetiva e leva em conta diversos fatores que são analisados pelos gestores de risco.

Incidente e Crise

Incidente é um evento (natural ou antropogênico) causador, potencial ou efetivo, de dano, e que exige uma resposta imediata para prevenir ou mitigar impactos. Um incidente é uma situação de emergência, mas com boa previsibilidade e controle.

Já a crise apresenta aplicações nas mais diversas áreas, desde a psicologia, passando pela administração, economia até o gerenciamento de emergências. O termo crise apresenta diferentes definições nos contextos diversos onde é utilizado. E mesmo dentro de uma única área do conhecimento, ela pode ser entendida de maneiras diferentes. 

Focando no gerenciamento de riscos e emergências, comumente se define crise como uma situação indesejada, incerta e inesperada, deflagrada pela concretização de riscos, que demanda resposta imediata para a contenção de danos. Há, portanto, um evento deflagrador que gera consequências incertas e indesejadas. Todavia, cabe o questionamento sobre a crise ser inesperada. Acreditamos que não só se possa como deva haver uma preparação para crises. Os riscos devem ser previamente avaliados e geridos. Sim, haverá casos totalmente inesperados (os famosos “black swan”, descritos por Nassim Nicholas Taleb), mas são uma minoria. A incerteza relativa à crise deve se concentrar muito mais no desencadeamento da situação do que na sua possibilidade de ocorrência.

Se um evento ocorre dentro de um sistema de maior complexidade, aumenta a chance de se tornar uma crise, pois cresce também a interrelação entre os elementos e seus resultados indefinidos. Já, em se tratando de um evento conhecido e de evolução mais previsível, mesmo que a resposta seja complexa, esse maior controle de resultados faz dele um incidente. 

Um incidente pode se transformar numa crise se a resposta for inefetiva ou descontrolada. Um surto de uma doença altamente contagiosa é um incidente enquanto for controlado, podendo passar a ser uma crise de importância para a Saúde Pública se não houver mais controle sobre a transmissão. Uma declaração indesejada de um CEO pode ser apenas um incidente, se a opinião pública estiver focada em outro assunto, facilitando então o controle da resposta e a mitigação dos danos.

Desastre e catástrofe

Durante todo este texto, evitamos a transcrição fria de definições e conceitos. Contudo, o atual Escritório das Nações Unidas para Redução de Riscos de Desastre (UNDRR, em inglês), tem uma definição que julgamos muito clara, concisa e objetiva. Desastre é: 

Uma grave interrupção do funcionamento de uma comunidade ou sociedade em qualquer escala devido a eventos perigosos que interagem com condições de exposição, vulnerabilidade e capacidade, levando a um ou mais dos seguintes: perdas e impactos humanos, materiais, econômicos e ambientais.” (UNISDR, 2009)

Essa definição, traduzida literalmente, traz o impacto social como primeiro determinante para o desastre. Há também definições de desastre que privilegiam a capacidade de resposta como determinante, ou mesmo o valor quantitativo dos danos. 

Em seguida, a definição da ONU traz a sequência lógica: ameaça – exposição – vulnerabilidade e resiliência – danos. Essa sequência também se aplica a um incidente, reforçando a semelhança entre esse e o desastre, através da realização de um risco que causa danos. A principal diferença entre desastre e incidente está na caracterização da interrupção do funcionamento de uma comunidade ou sociedade.

O termo catástrofe com alguma frequência é utilizado para qualificar um desastre de proporções muito grandes, onde a capacidade de resposta local (ou mesmo nacional) fica totalmente comprometida. 

Referências

BLANCHARD, B. W. GUIDE TO EMERGENCY MANAGEMENT AND RELATED TERMS, DEFINITIONS, CONCEPTS, ACRONYMS, ORGANIZATIONS, PROGRAMS, GUIDANCE, EXECUTIVE ORDERS & LEGISLATION A Tutorial on Emergency Management, Broadly Defined, Past and Present. [N.D.], 2008.

BRASIL. Decreto nº 10.593, de 24 de dezembro de 2020.

BRASIL, MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL. Instrução Normativa nº 02, de 20 de dezembro de 2016.

______ . Noções Básicas em Proteção e Defesa Civil e em Gestão de Riscos – Livro Base. 1ª ed. Brasília, 2017.

BRASIL, MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL. Instrução Normativa nº 36, de 4 de dezembro de 2020.

United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR). 2009 UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction. Genebra, 2009.

Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres. Capacitação Básica em Proteção e Defesa Civil. 5ª ed. Florianópolis, 2014.

Terminologia. Escola Nacional de Saúde Pública – Fiocruz. http://andromeda.ensp.fiocruz.br/desastres/content/terminologia When Is an Incident a Crisis? IFSEC Global https://www.ifsecglobal.com/security/when-is-an-incident-a-crisis/

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